De quoi parlent-ils exactement?

Il s’agit du dossier le plus chaud de Berne fédérale et, un an avant les élections, le désir de nombreux politiques de s’y brûler les doigts a sensiblement diminué: l’accord-cadre institutionnel entre la Suisse et l’Union européenne. D’apparence austère, il s’agit toutefois, pour l’essentiel, de la clé de la poursuite du développement de la politique bilatérale actuelle.

Le conseiller fédéral Ignazio Cassis tente d’expliquer l’accord-cadre complexe lors d’un discours empreint de termes colorés. Photo: Keystone

Le Conseil fédéral va-t-il oser aller de l’avant en matière de politique intérieure? Ou va-t-il abandonner juste avant la ligne d’arrivée? Cette question a fait l’objet d’années d’efforts pour trouver une solution aux questions institutionnelles avec l’Union européenne (UE) et a atteint son point culminant à la fin de l’été. La réponse du Conseil fédéral est arrivée fin septembre: ni l’un, ni l’autre. Il souhaite poursuivre les négociations et parvenir le plus rapidement possible à un accord avec l’UE afin de préserver une trajectoire bilatérale fructueuse pour l’avenir. Le Conseil fédéral ne veut cependant pas faire de concessions sous la forme de mesures d’accompagnement pour lutter contre le dumping salarial et social, comme Bruxelles l’a récemment demandé en dernière analyse. Du moins, pas pour l’instant. Qui plus est avec la résistance intérieure qui s’est accumulée au cours de l’été.

Une dernière série de négociations a débuté à l’automne, marquée par l’incertitude quant à la possibilité de parvenir à un accord dans ces circonstances. Sinon, ironiquement, l’accord-cadre ne devrait pas échouer principalement à cause de la résistance de l’UDC aux «juges étrangers», mais à cause de la résistance des syndicats et du PS aux formes alternatives de protection salariale acceptées par l’UE.

Pour répondre à cette question, il faut remonter aux origines. Et elles se trouvent en Suisse. L’idée d’un accord visant à fournir un cadre commun à l’accord bilatéral de plus en plus complexe entre Berne et Bruxelles est apparue pour la première fois au Conseil des États de 2002. En 2006, le Conseil fédéral mentionne la possibilité d’un accord-cadre dans un rapport sur l’Europe. Enfin, en 2008, l’UE, pour sa part, indique clairement qu’elle n’est plus disposée à poursuivre le bilatéralisme comme par le passé. Elle souhaite assurer une application uniforme du droit communautaire par la Suisse, qui bénéficie d’un accès privilégié au marché intérieur grâce aux accords bilatéraux, même si elle n’est membre ni de l’UE, ni de l’EEE. Bruxelles pense notamment au différend non résolu depuis des années sur les mesures d’accompagnement individuelles prises par la Suisse qui, aux yeux de l’UE, ne sont pas compatibles avec l’accord sur la libre circulation des personnes; il s’agit notamment du délai de préavis de huit jours pour les entreprises étrangères qui souhaitent envoyer des travailleurs en Suisse pour de courtes missions, il s’agit de la règle dite des huit jours.

Dans les années suivantes, l’UE insistera de plus en plus sur la résolution des questions institutionnelles. En 2012, elle indique à la Suisse qu’il n’y aura pas de nouveaux accords bilatéraux sans accord-cadre. Les négociations débutent en mai 2014. Fin 2017, l’UE perd patience pour la première fois et punit les Suisses hésitants: elle ne reconnaît la réglementation boursière suisse que pour un an et souhaite que la prolongation dépende de l’évolution de l’accord-cadre. Le battement de tambour déclenche une nouvelle dynamique à Berne, les gens craignent de nouvelles répercussions dommageables pour l’économie.

Que réglemente l’accord-cadre?

Il s’agit essentiellement de deux choses: l’adoption dynamique de la loi et le règlement des différends.

Les accords bilatéraux existants, à l’exception de ceux de Schengen et de Dublin, sont immuables. Toutefois, le droit communautaire est en constante évolution. La Suisse adapte déjà régulièrement son droit national à la nouvelle législation de l’UE, en particulier lorsqu’elle juge nécessaire d’assurer aux entreprises un accès sans entrave au marché intérieur de l’UE, par exemple: la réglementation boursière. La nouveauté, cependant, est l’adoption institutionnalisée et dynamique de la loi.

Aujourd’hui, Berne et Bruxelles discutent de leurs divergences au sein du Comité mixte, un organe politico-diplomatique. Si l’on échoue, aucun accord ne peut être imposé par la loi. Sur le plan politique, cependant, chaque partie est libre de prendre des mesures de rétorsion pour exercer des pressions sur l’autre partie. C’est donc la loi du plus fort qui s’applique en fin de compte. Il devrait y avoir une juridiction pour résoudre un litige.

Lors des négociations menées jusqu’à présent, il a été convenu, sous la pression de la Suisse, que l’accord-cadre ne devrait s’appliquer qu’à cinq des quelque 120 accords bilatéraux. Et à ceux qui réglementent l’accès de l’économie au marché intérieur de l’UE. Il s’agit des accords sur la libre circulation des personnes, les obstacles techniques au commerce, les transports aériens et terrestres et l’agriculture. Les futurs accords d’accès aux marchés seront également couverts par l’accord-cadre. L’accord sur le marché de l’électricité que la Suisse souhaite conclure en est un exemple.

Comment fonctionne le transfert dynamique des droits?

En principe, la Suisse devrait s’engager à toujours adopter les nouvelles lois du marché intérieur de l’UE au lieu de le suivre de manière autonome au cas par cas. En contrepartie, elle aura son mot à dire dans l’évolution future du droit communautaire et disposera d’un délai suffisamment long pour adapter son droit national conformément à ses règles de démocratie directe. Le peuple suisse continuera donc d’avoir le dernier mot. Si elle rejette l’adoption d’une nouvelle législation communautaire dans un cas particulier, l’UE pourrait bien entendu prendre des mesures de rétorsion. Toutefois, contrairement à ce qui se passe aujourd’hui, l’accord-cadre garantirait que ces mesures seraient proportionnées.

Comment les différends devraient-ils être réglés à l’avenir?

Dans le mandat de négociation de 2013, le Conseil fédéral a stipulé que les différends devaient être tranchés par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE). Cependant, cela s’est heurté à une résistance croissante chez nous. Enfin, l’UE a proposé à la Suisse de renégocier une solution d’arbitrage au lieu d’une solution de la Cour de justice européenne. Cela a désamorcé le débat sur les «juges étrangers», d’autant plus que le tribunal arbitral serait composé d’un juge nommé par la Suisse et un par l’UE, ainsi que d’un président nommé conjointement. Toutefois, même cette solution ne changera rien au fait que la CJCE reste décisive pour l’interprétation du droit communautaire.

Où sont les points de friction dans les négociations?

Des questions relatives à la directive dite «citoyenne» de l’UE restent en suspens. Jusqu’à présent, la Suisse a refusé de l’adopter, car cela aurait des conséquences sur le regroupement familial, l’accès à l’aide sociale et l’expulsion des citoyens de l’UE. Entre-temps, un consensus semble se dégager sur le régime des aides d’État. Il ne s’agit pas seulement de subventions, mais aussi d’allégements fiscaux ou de participations dans des entreprises publiques, qui sont particulièrement répandues dans les cantons. Dans l’UE, cependant, ces aides sont mal vues si elles faussent la concurrence transfrontalière. Le plus grand point d’achoppement reste toutefois les mesures d’accompagnement. Si les positions de Berne et de Bruxelles ne convergent pas ici, toutes les autres réussites de la Suisse dans les négociations tomberont à l’eau. Parce qu’ici aussi, ce qui s’applique toujours pendant les négociations s’applique: «Nothing is agreed, until everything is agreed», à savoir, «rien n’est convenu, jusqu’à ce que tout soit convenu».

Heidi Gmür est correspondante parlementaire à la Neue Zürcher Zeitung NZZ

Commentaires (20)
  • Reto Derungs
    Reto Derungs il y a 3 semaines
    Danke für den ausgezeichneten Beitrag. Es ist in der Tat wichtig zu wissen, dass die Idee des Rahmenabkommens von der Schweizer Seite kommt. Das Rahmenabkommen würde viele Probleme lösen ohne dass die Suveränität des Volkes beschnitten würde, da jederzeit die Möglichkeit besteht, dass Referendum zu ergreifen. Auch sehe ich kein Problem bei einem paritätisch zusammengesetzten Schiedsgericht. Ganz im Gegenteil, es würde Rechtssicherheit schaffen. Dass die EU das "Rosinenpicken" der Schweiz nicht bis in alle Ewigkeit dulden wird ist auch klar und verständlich. Hoffen wir für alle Beteiligten dass eine vernünftige Lösung gefunden wird, da es letztlich um den Wirtschaftsstandort und den Wohlstand der Schweiz geht.
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    • Daniel Baumann
      Daniel Baumann il y a 3 semaines
      Sooner or later the Swiss will in fact lose their sovereignty! Simply put, it's a step by step process and the Brussel Goliath will eventually crushing the Swiss David! The ultimate goal of the EU is for one Governmental System to control everything and that system happens to be located in Brussels, which is not that far from Berlin, Germany. A very sad state of affairs!
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  • Dracomir Pires
    Dracomir Pires il y a 3 semaines
    Die Schweizer wollen zu 83 % NICHT in die EU.
    Die Schweizer wollen keine Befehle aus Brüssel empfangen.
    Die Schweizer sind gegen automatische Uebernahmen von Gesetzen.
    Die Schweizer sind gegen fremde Richter.
    Die Schweizer sind gegen den furchtbaren Familiennachzug.
    Die Schweizer sind für flankierende Massnahmen zum Lohnschutz.
    Noch Fragen?
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    • Michel Piguet
      Michel Piguet il y a 3 semaines
      Plus simple, le Suisse, surtout allemand, est contre tout! La notion de Neinsager s'est généralisée. Vive le progrès!
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    • Erwin Balli- Ramos
      Erwin Balli- Ramos il y a 1 semaine
      Sehr geehrte Herr Dracomir Pires,
      Irgendwann wird der Schweizer, wohl oder übel, in die EU gehen müssen. Zur Zeit können wir noch verhandeln, jedoch das Gegenteil ist absehbar. Denn:
      - Nur die EU ist ein wirtschaftlich und militärisch realer Gegenpool zu USA/China, Russland.
      - Die prekäre Situation in Bezug auf
      - Umweltzerstörung
      - Resistente Keime
      - Flüchtlingsprobleme
      - Insektensterben etc. etc.
      können nur im grossen Verbund gelöst werden. Da wird, nur in Bezug auf Umweltschutz, mit Verboten gerechnet werden müssen.
      Die Rechtsprechung sollte ebenfalls unilateral gelöst werden.
      Die Besteuerung von multinationalen Firmen, deren Steuervermei-
      dungstricks kann man ebenfalls nur im grossen Kontext lösen.
      Ob es dem Herrn Schweizer passt oder nicht, er wird gezwungen sein, wenn auch nur um Millimeter über seinen Tellerand zu sehen
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  • Wave Dancer
    Wave Dancer il y a 3 semaines
    Mit der EU kann man keine fairen Verträge machen! Die EU ist ein diktatorisches, undemokratisches Plutokratenkonsturkt! Wer mal in ihren Fängen ist, kommt nie mehr raus (siehe GB)! Es darf weder ein Rahmenabkommen noch ein Migrationspackt und auch sonst keine dieser Fesselungs-Verträge unterzeichnet werden! Auch die CH ist leider keine Demokratie mehr! Fremde Ideologien unterwandern das Land, Plutokraten sehen nur den kurzfristigen Profit! Demokratie und die damit verbundene minimale Gerechtigkeit für die (National) Loyalen und Fleissigen musste schon immer erkämpft werden. Gebt den kleinen Rest, den ihr noch habt, nicht her!
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    • Michel Piguet
      Michel Piguet il y a 3 semaines
      Wave Dancer il y a 1 jour
      C'est quoi la démo (peuple) cratie (pouvoir)? a-t-elle jamais existé? De tout temps, le peuple se fait mener par le bout du nez, maintenant par média interposé, par groupes de pression etc.
      L'avantage de l'UE c'est d'avoir des règles qui soient les mêmes dans plusieurs pays. Cela les rend automatiquement moins arbitraires.
      Il est nettement plus facile de mettre d'accord deux ou trois personnes sur un mauvais accord qu'une centaine!
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  • Claudine Laurent
    Claudine Laurent il y a 3 semaines
    Article: De quoi parlent-ils exactement.
    Veuillez excuser mon ignorance mais depuis quand avons-vous une 'Confederation bernoise' !?
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  • Stephan Schmid
    Stephan Schmid il y a 3 semaines
    Puis-je vous demander de corriger "Confédération bernoise" (pour "Bundesbern" en allemand) par "Berne fédérale" dans le chapeau de cet article. Cela fait mal aux yeux.
    Si l'article en allemand est très bien écrit, sa traduction n'est pas de bonne qualité. Elle n'a visiblement pas été réalisée par une personne familière de la politique suisse. C'est fort dommage pour un sujet aussi sensible que la politique européenne...
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  • Souici
    Souici il y a 3 semaines
    Bonjour je suis et fier de l étre j habite en Espagne, il faux que le gouverneent suisse sache que l union européenne abuse et profite sur le dos de la suisse ,surtout les frontaliers français allamends italiens ,il prénnent le travail des suisses et payent les impôts dans leurs pays ,il faux faire comme Angleterre, ils disent la suisse c est un pays riche il faux profiter sur eux.
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  • Sylviane Guye Montréal-Canada
    Sylviane Guye Montréal-Canada il y a 3 semaines
    Merci pour ces éclaircissements car ce n'est pas juste en suivant la SRS de France5monde (il n'ont vraiment pas assez de temps d'antenne que l'on arrive à vraiment comprendre les tenants et aboutissants des divergeances).
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  • Niklaus Durrer
    Niklaus Durrer il y a 3 semaines
    Bleibt Schweiz. Bleibt Neutral. Bleibt Freunde anderer Länder. Bleibt offen und frei.
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  • Francois Brutsch
    Francois Brutsch il y a 3 semaines
    J'aimerais que nos politiciens aie une fraction du courage que leurs predecesseurs ont eu, lorsqu'ils devaient negocier avec Gross Deutschland, alors que la Suisse etait a 100% entouree par les armees de l'Axe.
    Nous avons ete entoure pratiquement pendant toute notre histoire par des pays qui ne nous voulaient pas touojours du bien, et nous avons su garder notre independence. Nous voulons aujourd'hui etre les gentils, en fait, nous
    sommes devenus les mous, sans fierte. Que la Suisse reprenne du nerf, comme en 1939!
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  • Alex Stadler
    Alex Stadler il y a 3 semaines
    Wenn die "flankierenden Massnahmen" der "Knackpunkt" sein sollen, hätte eine weitere Erläterung was und welche genau gemeint sind, gerne in diesem Artikel gesehen. Kann die autorin dies nachholen?
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  • Moritz Steiger
    Moritz Steiger il y a 3 semaines
    'Meanwhile, a consensus on the regulation of state aid seems to be within reach. In addition to subsidies, this also includes tax relief and state investments in companies, which are particularly widespread in the cantons. By contrast, such subsidies are frowned upon in the EU in as far as they distort cross-border competition.'

    The EU should sort out corporate tax competition between its member states before insisting other countries (like Switzerland) do the same. Stop countries like Ireland and Holland offering tax incentives for companies. It maybe frowned upon but it is rife throughout the EU, creating a low tax culture where the Amazon's and Starbucks pay pepper corn tax.
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  • Erwin Balli- Ramos
    Erwin Balli- Ramos il y a 3 semaines
    Meine sehr geehrten Damen und Herren
    Jeder Schweizer, gross oder klein, muss sich, sofern er in der Lage ist vernünftig zu denken, bewusst sein,
    - Dass die Schweiz ganze 1,6% der EU-Bevölkerung darstellt.
    - Dass die Schweiz wirtschaftlich von Europa, also von der EU abhängig ist.
    - Dass die Schweiz in einigen Jahren kniend in Brüssels um Aufnahme bitten wird.
    - dass die EU das einzige Vehikel ist um gesamtheitlich die Probleme der Zukunft zu meistern.
    - Dass wir dieser Instanz ganze 70 (siebzig) Jahre Frieden in Europa zu verdanken haben.

    Wir haben in merry old Switzerland längst noch nicht alle Probleme gelöst. Trotz zehnmal längerer Entwicklungszeit.
    MERKE DAHER, DEN ERSTEN STEIN WIRFT NUR, ABER AUCH NUR DER-
    JENIGE, DER DA ALLES ERLEDIGT HAT.
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  • karin kraeuchi
    karin kraeuchi il y a 2 semaines
    Ich lebe jetzt in Österreich und muss sagen, der grösste Fehler war, der EU beizutreten ! Die EU ist eine Diktatur und lässt Gesetze heraus, wo man sich nur an den Kopf greifen kann, wie die Abschaffung der Glühbirnen, dann Sparlampen, jetzt soll man LED Leuchten nehmen, dann die alten bewährten Quecksilber Thermometer und was die ganze Entsorgung, speziell für die Batterien. welche man am Thermometer jährlich erneuern muss ! Das sind nur 2 Beispiele, wichtig ist, die Wirtschaft muss florieren und da ist die Umwelt nicht so wichtig.
    Ich hoffe, die Schweizer bleiben weiterhin vernünftig und unterwerfen such nicht der EU in Brüssel !
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    • Erwin Balli-Ramos
      Erwin Balli-Ramos il y a 2 semaines
      Sehr geehrte Frau Kraeuchi, wenn ich denn so wollte, könnte ich Ihnen eine unendlich lange Liste von heiligen Kühen (Problemen) die in meiner alten Heimat mit aller Liebe gehätschelt und verwöhnt werden, vorlegen. Zum Beispiel: Wir sind aus eigener Schuld ein dummes Hochlohnland; wir sind seit 20 Jahren nicht in der Lage, eine sozial und demographisch ausgewogene Altersvorsorge einzuführen; unsere Entscheidungswege sind zu kompliziert und zu langfädig; wir verludern Zeit und Geld, nur um die strohdummen SVP-Initiativen abzulehnen. Hirnrissig, aber leider wahr.
      etc.etc.
      Vielleicht ist Ihnen bewusst, dass der Planet in knapp 200 Jahren unbewohnbar sein wird, wenn nicht alle möglichen Massnahmen getroffen werden. Daher besser eine Massnahme zuviel, als einfach so weiter.
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  • Erwin Balli-Ramos
    Erwin Balli-Ramos il y a 4 jours
    Sehr geehrter Herr Wave Dancer
    Sind Sie sich bewusst, wie viel die Schweiz der ach so bösen EU
    verdankt? Jahrzehntelangen Frieden und Ordnung in Europa: Nichts als das braucht ein Exportland wie die Schweiz. Bewegungsfreiheit für alle. etc. etc.
    Sind Sie sich der globalen Situation in Bezug auf Erderwärmung bewusst? Dass diesbezüglich die Uhr auf zwei Minuten vor zwölf steht. Und das gemäss führenden Wissenschafter. Das heisst für jeden von uns Verzicht auf viele angenehme Dinge und Gewohnheiten.
    Wer anders als eine grosse Institution wie die EU kann die sofort notwendigen, einheitlichen Massnahmen einleiten und auch kontrollieren? Zum Beispiel ein Verbot für Wegwerfplastik. Ich erwarte doch, dass da die ""unabhängige"" Schweiz auch ein Sonderzüglein fahren will. Wie könnte es auch anders sein?
    Ach ja, noch etwas: Analysieren Sie den organisatorischen Zustand der Schweiz nach 700 Jahren Entwicklungszeit und den der EU nach knapp 50 Jahren Entwicklungszeit. Ich habe dies getan und bin glücklich mit demjenigen der EU.
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  • Ernst Ruetimann , Trang
    Ernst Ruetimann , Trang il y a 3 jours
    Die Idee mit dem vereinigten Europa war in seinen Grundzügen richtig, aber Jahrhunderte zu spät. Ein Vergleich mit den vereinigten Staaten von Nordamerika zeigt, dass sich diese ( Länder ) im Aufbau begriffen sich zu einer Einheit zusammenraufen konnten ( mussten ) um in der Welt bestehen zu können. Der Versuch dieses auf das neuzeitliche Europa zu übertragen schlug kläglich fehl. Siehe das Theater mit Griechenland oder neuerdings mit dem BREXIT; von all den andern Problemen zu schweigen. Die Entwicklung der europäischen Staaten ist viel zu verschieden, als das sie zusammengeführt werden könnten auf einen Nenner. Und solange sich die Beamten in Brüssel streiten wie gerade eine Banane wachsen muss um europatauglich zu sein, und die wichtigsten anstehenden Probleme wie Umweltschutz, Wasserwirtschaft ausser acht gelassen werden, kommt die EU auf keinen grünen Zweig. Das Hauptproblem ist fehlende politische Einigkeit. Jedes Land fährt sein Sonderzüglein.
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