La Suisse en tant que puissance protectrice

Début 2014, le président de la Confédération Didier Burkhalter a rencontré le ministre américain des Affaires étrangères John Kerry à Davos et le vice-président Joe Biden à la Maison-Blanche. À ces occasions, les interlocuteurs américains n’ont pas manqué de remercier la Suisse pour le rôle de puissance protectrice qu’elle exerce pour les États-Unis. Plus qu’une simple courtoisie, ces remerciements témoignent de l’estime pour les services rendus par la Suisse, garants de notre fiabilité, de notre crédibilité et de notre discrétion.

L’équipe de la section «Intérêts étrangers» à l’ambassade de Téhéran: Giulio Haas, ambassadeur, Reza Goorabi, Francine Zuchuat, Nasrin Tamadon, Nooshin Davami, Mitra Nasirpoor, Mojdeh Sedighi, Safoura Joorabchi, Emil Wyss, chef de section (de g. à dr.)

La mission de «puissance protectrice» désigne un mandat de conciliation exercé par un pays chargé de garantir un minimum de contacts réciproques entre deux États n’entretenant aucune relation diplomatique et/ou consulaire. Il convient de distinguer deux types de mandats : le «mandat de Genève» et le «mandat de Vienne». Plutôt rare, le «mandat de Genève» repose sur le droit international humanitaire. Sa tâche première est d’assurer la bonne application des Conventions de Genève de 1949 et le traitement adéquat des civils, des prisonniers de guerre et des blessés. Les activités basées sur le «mandat de Genève» sont la plupart du temps directement prises en charge par le CIRC (Comité international de la Croix-Rouge). 

Aujourd’hui, le mandat de puissance protectrice fait généralement référence à une représentation d’intérêts au sens du «mandat de Vienne». Elle est axée sur les relations diplomatiques et consulaires entre deux États et repose sur la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961 ainsi que sur la Convention de Vienne sur les relations consulaires de 1963.

En ce qui concerne le contenu concret du mandat de puissance protectrice, on peut faire la distinction entre un volet plutôt technico-humanitaire et un autre plutôt politique. Le volet technico-humanitaire prévoit en premier lieu la prise en charge de tâches diplomatiques et consulaires classiques, par exemple la transmission de messages, l’encadrement des ressortissants du pays représenté, la protection de la propriété de ce dernier et la délivrance de passeports et de visas. Dans la pratique, une partie des tâches consulaires est aujourd’hui également assurée par des «sections des intérêts» des États représentés. Le mandat que la Suisse assume pour les États-Unis à Cuba en est un parfait exemple. Depuis 1977, une section spéciale des intérêts américains, dotée d’un personnel en partie américain et rattachée à l’ambassade de Suisse, s’occupe des tâches consulaires complexes. 

Concernant le volet politique, la tâche d’une puissance protectrice consiste souvent, malgré la rupture des relations diplomatiques entre deux États, à maintenir ouvert un canal de communication discret et fiable. Les intérêts ne sont représentés par un État tiers que si les gouvernements de la puissance protectrice et des deux États concernés approuvent l’octroi d’un mandat.

La puissance protectrice est indemnisée par l’État d’envoi pour ses dépenses. Si les activités consulaires sont exécutées par des sections des intérêts des États représentés, les dépenses de la puissance protectrice sont cependant modérées. C’est pour cette raison que la Suisse renonce en partie à une rémunération de ses mandats, par exemple pour les représentations réciproques des intérêts des États-Unis et de Cuba ou de la Géorgie et de la Russie. Les motifs qui poussent la Suisse à assumer la représentation d’intérêts entre États ayant rompu leurs relations sont variés et comprennent la promotion de la paix, l’offre d’un canal de dialogue entre les parties ennemies et le gain en sécurité pour les ressortissants concernés.

La Suisse exerce actuellement six mandats:

  • les États-Unis d’Amérique à Cuba ­(depuis 1961)
  • l’Iran en Égypte (1979) 
  • les États-Unis d’Amérique en Iran (1980)
  • Cuba aux États-Unis d’Amérique (1991)
  • la Russie en ­Géorgie (2008) 
  • la Géorgie en Russie (2009).

États-Unis – Iran

Une importance particulière doit être accordée au mandat de puissance protectrice suisse (Swiss Protecting Power : SPP) exercé en Iran en faveur des États-Unis. Depuis la révolution iranienne, la proclamation de la République islamique et la prise d’assaut de l’ambassade américaine à Téhéran par des étudiants révolutionnaires, suivies de la prise en otage, pendant 444 jours, de diplomates américains, les États-Unis ont rompu leurs relations diplomatiques avec l’Iran en avril 1980. Par la suite, le Gouvernement américain a demandé au Conseil fédéral si la Suisse pouvait représenter ses intérêts en Iran. En mai 1980, le Gouvernement suisse a accepté le mandat au sens de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, après avoir obtenu de l’Iran l’accord de prise en charge du mandat par la Confédération.

Intérêts étrangers à Téhéran

Une équipe composée de dix collaborateurs représente les intérêts des États-Unis dans des bureaux séparés de l’ambassade suisse à Téhéran. En revanche, le contact avec l’ambassade est étroitement lié au mandat de puissance protectrice aussi bien au niveau administratif que dans les interventions politiques.

Les affaires consulaires de la section «Intérêts étrangers» sont comparables aux tâches d’une chancellerie dans une représentation suisse. À ce jour, la section s’occupe d’environ 10 000 citoyens américains et doubles nationaux enregistrés. Elle assure aussi la protection consulaire de divers ressortissants américains et de doubles nationaux en Iran.

La SPP communique régulièrement avec la section des intérêts étrangers du Département fédéral des affaires étrangères à Berne. Celle-ci sert d’interface dans l’administration fédérale et assure les contacts entre les parties concernées. Elle garantit la communication avec l’ambassade des États-Unis à Berne, par laquelle sont traitées la plupart des affaires consulaires avec Téhéran. Le mandat de puissance protectrice s’appuie sur la confiance des Américains et des Iraniens en la Suisse. Le travail de longue date et éprouvé des services suisses impliqués à Téhéran, Washington et Berne est apprécié par les deux États.

Les États-Unis – Cuba

En 1961, la Suisse se voit confier un mandat de représentation d’intérêts, au lendemain de la révolution cubaine qui avait provoqué une rupture des relations entre les États-Unis et Cuba. Elle assume ce rôle de puissance protectrice dans le cadre de sa politique traditionnelle des bons offices. Le 30 mai 1977, les États-Unis concluent un accord avec Cuba, instituant la création d’une section d’intérêts consulaires à La Havane et à Washington, et leur permettant d’envoyer leurs propres fonctionnaires afin de s’occuper des affaires consulaires dans le cadre de relations bilatérales. La section des intérêts américains à La Havane reste toutefois sous la protection diplomatique de la Confédération. Bien que située dans un bâtiment séparé, elle est rattachée à l’ambassade de Suisse.

Les activités de la section des intérêts américains à La Havane comprennent les services consulaires pour les Américains et les Américaines vivant à Cuba ainsi que les activités visant à défendre les intérêts américains à Cuba. Ces activités sont assurées par des Cubains ainsi que, dans une moindre mesure, par des membres du service diplomatique américain. C’est la raison pour laquelle la représentation de la puissance protectrice suisse est principalement de nature formelle. Dans la pratique, outre les affaires consulaires, les affaires diplomatiques entre les États-Unis et Cuba sont aussi plus souvent exécutées en direct.

Début avril 1991, le Gouvernement cubain confie également à la Suisse la représentation des intérêts de La Havane aux États-Unis, un rôle jusqu’ici endossé par la Tchécoslovaquie.

Russie - Géorgie

Depuis le tournant de 2008-2009, la Suisse représente les intérêts géorgiens en Russie et les intérêts russes en Géorgie. Suite au conflit armé d’août 2008 entre les deux pays et à la reconnaissance par la Russie de l’indépendance de l’Ossétie du Sud et de l’Abkhazie, deux provinces géorgiennes séparatistes, la Géorgie a rompu les relations diplomatiques avec son voisin du nord. Au terme de longues négociations, les deux États ont finalement décidé de confier la représentation de leurs intérêts respectifs à la Suisse. Le rôle de la Suisse est très apprécié par la Russie et la Géorgie.

En 2014, durant sa présidence au sein de l’OSCE (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe), la Suisse agit comme médiateur aux côtés de l’UE et de l’ONU dans les Discussions de Genève sur le conflit géorgien, notamment sur les questions clés des régions séparatistes d’Ossétie du Sud et d’Abkhasie. 

DFAE, Direction politique, Division Amériques

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