Wovon reden die da eigentlich?

Es ist das heisseste Dossier in Bundesbern, und ein Jahr vor den Wahlen ist die Lust vieler Politiker spürbar gesunken, sich daran die Finger zu verbrennen: Das institutionelle Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union. Was trocken tönt, ist im Kern aber der Schlüssel zur Weiterentwicklung des bisherigen bilateralen Wegs.

Bundesrat Ignazio Cassis beim Versuch, das komplexe Rahmenabkommen während einer Rede mittels bunter Klötzchen zu erklären. Foto: Keystone

Wagt der Bundesrat den innenpolitischen Hosenlupf? Oder kapituliert er kurz vor der Ziellinie? Auf diese Fragen spitzte sich das jahrelange Bemühen um eine Lösung der institutionellen Fragen mit der Europäischen Union (EU) diesen Spätsommer zu. Die Antwort des Bundesrats kam Ende September: Weder noch. Er will zwar weiterverhandeln und mit der EU möglichst rasch eine Einigung erzielen, um den erfolgreichen bilateralen Weg in die Zukunft zu retten. Konzessionen bei der Ausgestaltung der flankierenden Massnahmen zur Bekämpfung von Lohn- und Sozialdumping, wie sie Brüssel zuletzt ziemlich ultimativ verlangt hat, will der Bundesrat indessen keine machen. Wenigstens vorerst nicht. Nicht gegen den innenpolitischen Widerstand, der sich über den Sommer aufgebaut hat.

Im Herbst startete eine letzte Verhandlungsrunde geprägt von der Ungewissheit, ob es unter diesen Vorzeichen überhaupt zu einer Einigung kommen kann. Wenn nicht, würde das Rahmenabkommen ironischerweise nicht primär am Widerstand der SVP gegen die verpönten «fremden Richter» scheitern, sondern am Widerstand der Gewerkschaften und der SP gegen alternative, von der EU akzeptierte Formen des Lohnschutzes.

Um diese Frage zu verstehen, muss man zu den Ursprüngen zurück. Und sie liegen in der Schweiz. Die Idee eines Abkommens, das einen gemeinsamen Rahmen für das immer komplexere bilaterale Vertragswerk zwischen Bern und Brüssel setzen soll, taucht 2002 erstmals im Ständerat auf. 2006 erwähnt der Bundesrat die Option eines Rahmenabkommens in einem Europa-Bericht. 2008 macht schliesslich die EU ihrerseits klar, dass sie nicht länger bereit ist, mit dem Bilateralismus weiterzufahren wie bisher. Sie will eine einheitliche Anwendung des EU-Rechts durch die Schweiz sicherstellen, die dank den Bilateralen einen privilegierten Zugang zum Binnenmarkt geniesst, obschon sie weder Mitglied der EU noch des EWR ist. Brüssel denkt dabei nicht zuletzt an die seit Jahren ungelöste Streitigkeit bezüglich einzelner flankierenden Massnahmen der Schweiz, die in den Augen der EU nicht kompatibel sind mit dem Abkommen zur Personenfreizügigkeit; es ist dies unter anderem die achttägige Voranmeldefrist für ausländische Firmen, die Arbeiter für kurze Einsätze in die Schweiz entsenden wollen, die sogenannte Acht-Tage-Regel. In den folgenden Jahren wird die EU je länger, je mehr auf einer Lösung der institutionellen Fragen bestehen. 2012 lässt sie die Schweiz wissen, dass es ohne Rahmenvertrag keine neuen bilateralen Verträge mehr geben wird. Im Mai 2014 beginnen die Verhandlungen. Ende 2017 verliert die EU erstmals die Geduld und straft die zögerlichen Schweizer ab: Sie anerkennt die Schweizer Börsenregulierung nur für ein Jahr, die Verlängerung will sie von Fortschritten beim Rahmenabkommen abhängig machen. Der Paukenschlag löst in Bern neue Dynamik aus, man fürchtet sich vor weiteren, wirtschaftlich schädlichen Nadelstichen.

Was regelt das Rahmenabkommen?

Im Kern geht es um zwei Dinge: die dynamische Rechtsübernahme und die Streitbeilegung.

Die bestehenden bilateralen Abkommen, mit Ausnahme von jenem zu Schengen/Dublin, sind statisch angelegt. Das EU-Recht entwickelt sich aber ständig fort. Die Schweiz passt ihr nationales Recht zwar schon heute regelmässig an neues EU-Recht an, zumal dort, wo ihr dies nötig erscheint, um den ungehinderten Zugang der Wirtschaft zum EU-Binnenmarkt sicherzustellen, Beispiel: Börsenregulierung. Neu soll es aber eine institutionalisierte, eine dynamische Rechtsübernahme geben.

Heute thematisieren Bern und Brüssel ihre Differenzen im Gemischten Ausschuss, einem politisch-diplomatischen Gremium. Findet man sich nicht, gibt es keine rechtlichen Möglichkeiten, um eine Einigung zu forcieren. Politisch ist aber jede Seite frei, Retorsionsmassnahmen zu ergreifen, um Druck auf die Gegenseite auszuüben. Damit gilt letztlich das Recht des Stärkeren. Neu soll es eine Gerichtsbarkeit geben, um einen Streit beizulegen.

In den bisherigen Verhandlungen hat man sich – auf Drängen der Schweiz – darauf geeinigt, dass das Rahmenabkommen nur für fünf der rund 120 bilateralen Abkommen gelten soll. Und zwar für jene, die den Zugang der Wirtschaft zum EU-Binnenmarkt regeln. Es sind dies die Abkommen über die Personenfreizügigkeit, die technischen Handelshemmnisse, den Luft- und Landverkehr sowie die Landwirtschaft. Auch künftige Marktzugangsabkommen sollen unter den Rahmenvertrag fallen. Zu denken ist etwa an das Strommarktabkommen, das die Schweiz gerne abschliessen würde.

Wie funktioniert die dynamische Rechtsübernahme?

Die Schweiz würde sich im Grundsatz verpflichten, neues EU-Binnenmarktrecht stets zu übernehmen, statt es wie bisher fallweise autonom nachzuvollziehen. Sie erhält im Gegenzug ein Mitspracherecht bei der Weiterentwicklung des EU-Rechts und eine ausreichend lange Frist, um ihr nationales Recht gemäss ihren direkt-demokratischen Spielregeln anzupassen. Das letzte Wort hätte folglich weiterhin das Schweizer Volk. Lehnt es die Übernahme neuen EU-Rechts in einem konkreten Fall ab, könnte die EU freilich Retorsionsmassnahmen ergreifen. Anders als heute würde der Rahmenvertrag aber sicherstellen, dass diese verhältnismässig wären.

Wie sollen Streitigkeiten künftig beigelegt werden?

Im Verhandlungsmandat von 2013 hatte der Bundesrat festgelegt, dass Streitigkeiten vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) gelöst werden sollen. Das stiess innenpolitisch jedoch zunehmend auf Widerstand. Schliesslich bot die EU der Schweiz an, statt über eine EuGH-Lösung neu über eine Schiedsgerichtslösung zu verhandeln. Damit wurde die Debatte über die «fremden Richter» entschärft, zumal das Schiedsgericht aus einem von der Schweiz und einem von der EU bestimmten Richter sowie einem gemeinsam ernannten Präsidenten bestünde. Allerdings wird auch diese Lösung nichts daran ändern, dass der EuGH für die Auslegung von EU-Recht massgebend bleibt.

Wo verbleiben in den Verhandlungen Knackpunkte?

Noch ungelöst sind Fragen rund um die sogenannte Unionsbürger-Richtlinie der EU. Die Schweiz hat es bisher abgelehnt, sie zu übernehmen, da sie Folgen hätte für den Familiennachzug, den Zugang zur Sozialhilfe und die Ausweisung von EU-Bürgern. In Reichweite scheint derweil ein Konsens bei der Regelung staatlicher Beihilfen. Dazu gehören nicht nur Subventionen, sondern auch Steuererleichterungen oder staatliche Firmenbeteiligungen, wie sie insbesondere in den Kantonen verbreitet sind. In der EU sind solche Beihilfen hingegen verpönt, sofern sie den grenzüberschreitenden Wettbewerb verzerren. Als grösster Knackpunkt verbleiben jedoch die flankierenden Massnahmen. Nähern sich hier die Positionen zwischen Bern und Brüssel nicht an, würden alle anderen Verhandlungserfolge der Schweiz hinfällig. Denn es gilt auch hier, was bei Verhandlungen stets gilt: «Nothing is agreed, until everything is agreed», also «nichts ist vereinbart, bis alles vereinbart ist».

Heidi Gmür ist Bundeshauskorrespondentin der «Neuen Zürcher Zeitung»

Comments (20)
  • Reto Derungs
    Reto Derungs 3 weeks ago
    Danke für den ausgezeichneten Beitrag. Es ist in der Tat wichtig zu wissen, dass die Idee des Rahmenabkommens von der Schweizer Seite kommt. Das Rahmenabkommen würde viele Probleme lösen ohne dass die Suveränität des Volkes beschnitten würde, da jederzeit die Möglichkeit besteht, dass Referendum zu ergreifen. Auch sehe ich kein Problem bei einem paritätisch zusammengesetzten Schiedsgericht. Ganz im Gegenteil, es würde Rechtssicherheit schaffen. Dass die EU das "Rosinenpicken" der Schweiz nicht bis in alle Ewigkeit dulden wird ist auch klar und verständlich. Hoffen wir für alle Beteiligten dass eine vernünftige Lösung gefunden wird, da es letztlich um den Wirtschaftsstandort und den Wohlstand der Schweiz geht.
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    • Daniel Baumann
      Daniel Baumann 2 weeks ago
      Sooner or later the Swiss will in fact lose their sovereignty! Simply put, it's a step by step process and the Brussel Goliath will eventually crushing the Swiss David! The ultimate goal of the EU is for one Governmental System to control everything and that system happens to be located in Brussels, which is not that far from Berlin, Germany. A very sad state of affairs!
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  • Dracomir Pires
    Dracomir Pires 3 weeks ago
    Die Schweizer wollen zu 83 % NICHT in die EU.
    Die Schweizer wollen keine Befehle aus Brüssel empfangen.
    Die Schweizer sind gegen automatische Uebernahmen von Gesetzen.
    Die Schweizer sind gegen fremde Richter.
    Die Schweizer sind gegen den furchtbaren Familiennachzug.
    Die Schweizer sind für flankierende Massnahmen zum Lohnschutz.
    Noch Fragen?
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    • Michel Piguet
      Michel Piguet 2 weeks ago
      Plus simple, le Suisse, surtout allemand, est contre tout! La notion de Neinsager s'est généralisée. Vive le progrès!
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    • Erwin Balli- Ramos
      Erwin Balli- Ramos 4 days ago
      Sehr geehrte Herr Dracomir Pires,
      Irgendwann wird der Schweizer, wohl oder übel, in die EU gehen müssen. Zur Zeit können wir noch verhandeln, jedoch das Gegenteil ist absehbar. Denn:
      - Nur die EU ist ein wirtschaftlich und militärisch realer Gegenpool zu USA/China, Russland.
      - Die prekäre Situation in Bezug auf
      - Umweltzerstörung
      - Resistente Keime
      - Flüchtlingsprobleme
      - Insektensterben etc. etc.
      können nur im grossen Verbund gelöst werden. Da wird, nur in Bezug auf Umweltschutz, mit Verboten gerechnet werden müssen.
      Die Rechtsprechung sollte ebenfalls unilateral gelöst werden.
      Die Besteuerung von multinationalen Firmen, deren Steuervermei-
      dungstricks kann man ebenfalls nur im grossen Kontext lösen.
      Ob es dem Herrn Schweizer passt oder nicht, er wird gezwungen sein, wenn auch nur um Millimeter über seinen Tellerand zu sehen
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  • Wave Dancer
    Wave Dancer 3 weeks ago
    Mit der EU kann man keine fairen Verträge machen! Die EU ist ein diktatorisches, undemokratisches Plutokratenkonsturkt! Wer mal in ihren Fängen ist, kommt nie mehr raus (siehe GB)! Es darf weder ein Rahmenabkommen noch ein Migrationspackt und auch sonst keine dieser Fesselungs-Verträge unterzeichnet werden! Auch die CH ist leider keine Demokratie mehr! Fremde Ideologien unterwandern das Land, Plutokraten sehen nur den kurzfristigen Profit! Demokratie und die damit verbundene minimale Gerechtigkeit für die (National) Loyalen und Fleissigen musste schon immer erkämpft werden. Gebt den kleinen Rest, den ihr noch habt, nicht her!
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    • Michel Piguet
      Michel Piguet 2 weeks ago
      Wave Dancer il y a 1 jour
      C'est quoi la démo (peuple) cratie (pouvoir)? a-t-elle jamais existé? De tout temps, le peuple se fait mener par le bout du nez, maintenant par média interposé, par groupes de pression etc.
      L'avantage de l'UE c'est d'avoir des règles qui soient les mêmes dans plusieurs pays. Cela les rend automatiquement moins arbitraires.
      Il est nettement plus facile de mettre d'accord deux ou trois personnes sur un mauvais accord qu'une centaine!
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  • Claudine Laurent
    Claudine Laurent 3 weeks ago
    Article: De quoi parlent-ils exactement.
    Veuillez excuser mon ignorance mais depuis quand avons-vous une 'Confederation bernoise' !?
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  • Stephan Schmid
    Stephan Schmid 3 weeks ago
    Puis-je vous demander de corriger "Confédération bernoise" (pour "Bundesbern" en allemand) par "Berne fédérale" dans le chapeau de cet article. Cela fait mal aux yeux.
    Si l'article en allemand est très bien écrit, sa traduction n'est pas de bonne qualité. Elle n'a visiblement pas été réalisée par une personne familière de la politique suisse. C'est fort dommage pour un sujet aussi sensible que la politique européenne...
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  • Souici
    Souici 3 weeks ago
    Bonjour je suis et fier de l étre j habite en Espagne, il faux que le gouverneent suisse sache que l union européenne abuse et profite sur le dos de la suisse ,surtout les frontaliers français allamends italiens ,il prénnent le travail des suisses et payent les impôts dans leurs pays ,il faux faire comme Angleterre, ils disent la suisse c est un pays riche il faux profiter sur eux.
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  • Sylviane Guye Montréal-Canada
    Sylviane Guye Montréal-Canada 3 weeks ago
    Merci pour ces éclaircissements car ce n'est pas juste en suivant la SRS de France5monde (il n'ont vraiment pas assez de temps d'antenne que l'on arrive à vraiment comprendre les tenants et aboutissants des divergeances).
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  • Niklaus Durrer
    Niklaus Durrer 2 weeks ago
    Bleibt Schweiz. Bleibt Neutral. Bleibt Freunde anderer Länder. Bleibt offen und frei.
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  • Francois Brutsch
    Francois Brutsch 2 weeks ago
    J'aimerais que nos politiciens aie une fraction du courage que leurs predecesseurs ont eu, lorsqu'ils devaient negocier avec Gross Deutschland, alors que la Suisse etait a 100% entouree par les armees de l'Axe.
    Nous avons ete entoure pratiquement pendant toute notre histoire par des pays qui ne nous voulaient pas touojours du bien, et nous avons su garder notre independence. Nous voulons aujourd'hui etre les gentils, en fait, nous
    sommes devenus les mous, sans fierte. Que la Suisse reprenne du nerf, comme en 1939!
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  • Alex Stadler
    Alex Stadler 2 weeks ago
    Wenn die "flankierenden Massnahmen" der "Knackpunkt" sein sollen, hätte eine weitere Erläterung was und welche genau gemeint sind, gerne in diesem Artikel gesehen. Kann die autorin dies nachholen?
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  • Moritz Steiger
    Moritz Steiger 2 weeks ago
    'Meanwhile, a consensus on the regulation of state aid seems to be within reach. In addition to subsidies, this also includes tax relief and state investments in companies, which are particularly widespread in the cantons. By contrast, such subsidies are frowned upon in the EU in as far as they distort cross-border competition.'

    The EU should sort out corporate tax competition between its member states before insisting other countries (like Switzerland) do the same. Stop countries like Ireland and Holland offering tax incentives for companies. It maybe frowned upon but it is rife throughout the EU, creating a low tax culture where the Amazon's and Starbucks pay pepper corn tax.
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  • Erwin Balli- Ramos
    Erwin Balli- Ramos 2 weeks ago
    Meine sehr geehrten Damen und Herren
    Jeder Schweizer, gross oder klein, muss sich, sofern er in der Lage ist vernünftig zu denken, bewusst sein,
    - Dass die Schweiz ganze 1,6% der EU-Bevölkerung darstellt.
    - Dass die Schweiz wirtschaftlich von Europa, also von der EU abhängig ist.
    - Dass die Schweiz in einigen Jahren kniend in Brüssels um Aufnahme bitten wird.
    - dass die EU das einzige Vehikel ist um gesamtheitlich die Probleme der Zukunft zu meistern.
    - Dass wir dieser Instanz ganze 70 (siebzig) Jahre Frieden in Europa zu verdanken haben.

    Wir haben in merry old Switzerland längst noch nicht alle Probleme gelöst. Trotz zehnmal längerer Entwicklungszeit.
    MERKE DAHER, DEN ERSTEN STEIN WIRFT NUR, ABER AUCH NUR DER-
    JENIGE, DER DA ALLES ERLEDIGT HAT.
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  • karin kraeuchi
    karin kraeuchi 1 week ago
    Ich lebe jetzt in Österreich und muss sagen, der grösste Fehler war, der EU beizutreten ! Die EU ist eine Diktatur und lässt Gesetze heraus, wo man sich nur an den Kopf greifen kann, wie die Abschaffung der Glühbirnen, dann Sparlampen, jetzt soll man LED Leuchten nehmen, dann die alten bewährten Quecksilber Thermometer und was die ganze Entsorgung, speziell für die Batterien. welche man am Thermometer jährlich erneuern muss ! Das sind nur 2 Beispiele, wichtig ist, die Wirtschaft muss florieren und da ist die Umwelt nicht so wichtig.
    Ich hoffe, die Schweizer bleiben weiterhin vernünftig und unterwerfen such nicht der EU in Brüssel !
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    • Erwin Balli-Ramos
      Erwin Balli-Ramos 1 week ago
      Sehr geehrte Frau Kraeuchi, wenn ich denn so wollte, könnte ich Ihnen eine unendlich lange Liste von heiligen Kühen (Problemen) die in meiner alten Heimat mit aller Liebe gehätschelt und verwöhnt werden, vorlegen. Zum Beispiel: Wir sind aus eigener Schuld ein dummes Hochlohnland; wir sind seit 20 Jahren nicht in der Lage, eine sozial und demographisch ausgewogene Altersvorsorge einzuführen; unsere Entscheidungswege sind zu kompliziert und zu langfädig; wir verludern Zeit und Geld, nur um die strohdummen SVP-Initiativen abzulehnen. Hirnrissig, aber leider wahr.
      etc.etc.
      Vielleicht ist Ihnen bewusst, dass der Planet in knapp 200 Jahren unbewohnbar sein wird, wenn nicht alle möglichen Massnahmen getroffen werden. Daher besser eine Massnahme zuviel, als einfach so weiter.
      Übersetzung anzeigen
  • Erwin Balli-Ramos
    Erwin Balli-Ramos 1 day ago
    Sehr geehrter Herr Wave Dancer
    Sind Sie sich bewusst, wie viel die Schweiz der ach so bösen EU
    verdankt? Jahrzehntelangen Frieden und Ordnung in Europa: Nichts als das braucht ein Exportland wie die Schweiz. Bewegungsfreiheit für alle. etc. etc.
    Sind Sie sich der globalen Situation in Bezug auf Erderwärmung bewusst? Dass diesbezüglich die Uhr auf zwei Minuten vor zwölf steht. Und das gemäss führenden Wissenschafter. Das heisst für jeden von uns Verzicht auf viele angenehme Dinge und Gewohnheiten.
    Wer anders als eine grosse Institution wie die EU kann die sofort notwendigen, einheitlichen Massnahmen einleiten und auch kontrollieren? Zum Beispiel ein Verbot für Wegwerfplastik. Ich erwarte doch, dass da die ""unabhängige"" Schweiz auch ein Sonderzüglein fahren will. Wie könnte es auch anders sein?
    Ach ja, noch etwas: Analysieren Sie den organisatorischen Zustand der Schweiz nach 700 Jahren Entwicklungszeit und den der EU nach knapp 50 Jahren Entwicklungszeit. Ich habe dies getan und bin glücklich mit demjenigen der EU.
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  • Ernst Ruetimann , Trang
    Ernst Ruetimann , Trang 5 hours ago
    Die Idee mit dem vereinigten Europa war in seinen Grundzügen richtig, aber Jahrhunderte zu spät. Ein Vergleich mit den vereinigten Staaten von Nordamerika zeigt, dass sich diese ( Länder ) im Aufbau begriffen sich zu einer Einheit zusammenraufen konnten ( mussten ) um in der Welt bestehen zu können. Der Versuch dieses auf das neuzeitliche Europa zu übertragen schlug kläglich fehl. Siehe das Theater mit Griechenland oder neuerdings mit dem BREXIT; von all den andern Problemen zu schweigen. Die Entwicklung der europäischen Staaten ist viel zu verschieden, als das sie zusammengeführt werden könnten auf einen Nenner. Und solange sich die Beamten in Brüssel streiten wie gerade eine Banane wachsen muss um europatauglich zu sein, und die wichtigsten anstehenden Probleme wie Umweltschutz, Wasserwirtschaft ausser acht gelassen werden, kommt die EU auf keinen grünen Zweig. Das Hauptproblem ist fehlende politische Einigkeit. Jedes Land fährt sein Sonderzüglein.
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